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Dans une tribune libre publiée sur son site web personnel, le Pr Viviane Ondoua Biwolé se montre favorable pour la réforme de l’Enam au détriment de ceux qui pensent qu’il faille fermer cette école, comme l’a suggéré Joshua Osih lors de la dernière élection présidentielle. Enseignante-Chercheure, Experte en Gouvernance Publique, propose fractionner l’ENAM en deux, une école qui forme uniquement les Magistrats et l’autre qui forme les agents de l’Etat. Lebledparle.com.
Forme de l’Etat : recommandations du grand dialogue national et gouvernance des entreprises
L’unité dans la diversité, voilà ce qu’on peut retenir de la conclusion du grand dialogue national (GDN) en ce qui concerne la forme de l’État et notamment le compromis de disposer d’un statut spécial des régions du Nord-Ouest et du Sud-Ouest. Si cette option à mi-chemin entre les tenants de l’État central et des militants de l’État fédéral est une avancée indéniable, il n’échappe à personne que cette option est retenue au même moment où le Cameroun poursuit sa marche vers l’émergence après une première décade (2009-2019) sanctionnée par des résultats mitigés, en deçà des attentes et ambitions formulées. Pour ma part, et ce, au-delà des conflits de nature politique et historiques, la préoccupation est de savoir comment concilier la forme de l’État actuellement en débat avec l’émergence. Je pourrais même ajouter à ces deux enjeux, ceux de la restriction financière qui nous oblige à cheminer avec le Fonds monétaire international (FMI) pour quelques années encore. Étant donné que l’émergence est fondée sur des préceptes libéraux, la question de la forme de l’État et de la gouvernance des entreprises s’impose. À mon avis, la question de la forme de l’État ne saurait être traitée sans tenir compte des ambitions de développement voire d’émergence du pays.
En effet, la forme de l’État, assimilée à une forme de dévolution des pouvoirs indique le système national de gouvernance retenu par un pays. Il n’est pas neutre dans la gouvernance des entreprises. La question qui s’impose à nous est alors de savoir quel est le système national de gouvernance qui protège mieux les intérêts des investisseurs ? Auquel cas, quelle est la forme de l’État qui nous assure au mieux le statut de pays émergent dans les délais souhaités ? Ces questions autorisent à analyser la préférence portée sur un État décentralisé avec deux régions à caractère spécial. La perspective d’analyse retenue s’intéresse aux déterminants de la croissance. Ils varient d’un auteur à un autre. Certains retiennent le niveau supérieur d’éducation, l’espérance de vie, la qualité de la loi, la maîtrise de l’inflation. D’autres privilégient le cadre juridique, la qualité légale. Nous avons fait le choix de privilégier les déterminants qui ont un impact direct sur la gouvernance des entreprises notamment l’aspect juridique et politique.
La qualité légale ou juridique
Le GDN a le mérite d’indiquer la préférence des participants pour la reconnaissance du statut spécial des régions du Nord-Ouest et du Sud-Ouest conformément aux dispositions de la constitution du Cameroun. Cette option ne s’éloigne pas fondamentalement de l’idée du fédéralisme à deux États. Nous pouvons alors user des sémantiques diverses : fédéralisme à deux États, État décentralisé avec deux régions spéciales ou État décentralisé « poussé » ; le qualificatif « poussé » matérialisant l’ambition d’accélérer le processus de décentralisation dans les 10 régions avec une particularité reconnue à deux d’entre elles. Quoi qu’il en soit, disposer des régions à statut spécial consacre une rupture idéologique claire entre le modèle anglo-saxon et le modèle français en ce qui concerne la protection des investisseurs et donc le mode de gouvernance privilégié.
En théorie, la tradition anglo-saxonne du droit coutumier (la Common Law) et celle du droit civil (la Civil Law) sont souvent juridiquement opposées. Si le premier modèle est peu codifié et repose sur l’usage de la jurisprudence orale, le deuxième modèle repose davantage sur des codes légaux et des procédures écrites avec une plus grande intervention de l’État. La présence de l’État ici suffit à soupçonner que ce modèle protège moins les investisseurs que le modèle de la Common Law du fait des lenteurs qui lui sont reconnues et de la prégnance de la politique (nous minimisons volontairement les risques de corruption et d’inefficacité). Reconnaissons tout de même que la Civil Law est le modèle le plus répandu au Cameroun, notamment dans la partie francophone et dans les pratiques sur tout le territoire camerounais. Les principales récriminations de la partie anglophone semblent alors trouver leurs sources dans l’inefficacité de ce système d’où l’insistance à retrouver les mécanismes de la Common Law visiblement plus efficaces. Plus qu’une attitude historique nostalgique, il est question d’adopter les pratiques idéologiques de mode de gouvernance moins centralisé.
Dans cette perspective, ce n’est pas tant la forme de l’État qui est un problème, mais la faiblesse de l’efficacité de l’État notamment en ce qui concerne l’implémentation des réformes institutionnelles (concentration de la régulation au sommet de l’exécutif, immobilisme parlementaire, fragilité de la justice, fragilité du dispositif sécuritaire, respect insuffisant des droits humains et des libertés publiques, lenteur du processus de décentralisation, corruption endémique, inefficacité du service public, entre autres), économiques (faiblesse de l’exécution des investissements, de nombreux retards dans l’exécution des projets structurants, déficit structurel de la balance commerciale, sous-consommation du budget d’investissement, climat des affaires morose, etc.) et sociales (discriminations du fait de la langue, du genre ou du handicap, injustices et inégal accès des chances aux offres de la République, reproduction sociale du fait des privilèges entretenues par les classes sociales, inégalités croissantes entre pauvres et riches, accroissement de la pauvreté dans les zones rurales, faible protection des pauvres, faible impact de la croissance économique sur la pauvreté et les conditions de vies des populations).
En effet, aucune étude ne démontre la supériorité péremptoire du modèle de la Common Law ou de la Civil Law. Bien qu’il y ait une préférence des investisseurs pour la Common Law, il n’y a pas de forme parfaite a priori. Je reste alors convaincue que l’un des axes urgents à explorer est l’efficacité de l’État à travers l’administration qui constitue son bras séculier. Sa capacité à protéger les intérêts des investisseurs à travers l’efficacité du système judiciaire, l’absence de corruption, la qualité de la bureaucratie, l’acceptation de l’impôt et la participation civique est la condition indispensable pour l’objectif d’émergence du Cameroun. Si la Common Law suggérée à la zone anglophone échappe à la forte prégnance de l’État et de ses tares associées, la zone dominée par la Civil Law ne saurait se contenter des dysfonctionnements reconnus à l’État. Quel que soit le jugement qu’on peut porter à ce modèle, l’effort de disposer des professionnels de droit et d’assurer une régulation juridique importante est l’une de ses conditions de succès.
Qu’il s’agisse donc de la Common Law ou de la Civil Law, la qualité juridique et la promptitude de la régulation juridique sont les principales conditions de succès. Une attention accordée à cet aspect est la condition de l’attractivité des investisseurs et de la garantie de la protection de leurs intérêts (capacité à faire exécuter les décisions judiciaires). Il faudrait alors éviter la pénurie de personnels juridiques suffisamment compétents. Il convient dès lors d’assurer les coûts juridiques et les professionnels de droit bien formés tout en évitant un trop grand interventionnisme de l’État. En effet, on ne saurait soutenir la supériorité du modèle de Common Law sur celui de la Civil Law ; chaque modèle a des contraintes d’efficacité à respecter. La principale contrainte est la flexibilité du cadre légal notamment son adaptation à la situation économique, sociale et politique. L’important pour le Cameroun est d’assurer l’attractivité des investisseurs que l’on soit dans la zone de la Common Law ou de la Civil Law. L’une des conséquences de cette réalité est la réforme de l’École nationale d’administration et de magistrature (ENAM). Une école de formation des magistrats de la Common Law, et magistrats des comptes et des métiers de droits connexes devrait être créée dans la zone anglophone. On pourra alors en profiter pour séparer la magistrature des autres métiers de l’administration publique et disposer d’une École nationale de magistrature (ENAM) dans une ville autre que Yaoundé et garder à Yaoundé l’école nationale d’administration (ENA) ; ma préférence étant la dénomination d’École nationale de gouvernance (ENAG) de Yaoundé
- 2. L’aspect politique
Les institutions et leurs articulations impactent sur la gouvernance des entreprises à travers les lois électorales, le degré de fédéralisme ou de décentralisation, les relations entre le législatif et l’exécutif et le système de partis. Elles engagent le débat sur la forme de l’État et la nature de l’État qui protège le mieux les intérêts des investisseurs entre le fédéralisme, l’État unitaire et l’État décentralisé. Il existe quelques a priori discutables : un système centralisé et fort est incompatible avec la protection des investisseurs, en raison de la menace de prédation étatique et des risques d’interventionnisme. Ce contexte serait peu favorable à l’émergence des marchés financiers. À l’inverse, l’existence de groupes d’intérêts puissants ou de systèmes électoraux majoritaires qui émergent dans les systèmes libéraux constituerait autant de menaces pour le développement des marchés financiers.
Si ces a priori dominent les conjectures relativement à l’impact de la forme de l’État sur la gouvernance des entreprises, l’on observe qu’il y a des États forts qui développent les marchés financiers et protègent les intérêts des investisseurs et des groupes d’intérêts peuvent favoriser les marchés financiers. Que l’on soit un État central, fédéral ou décentralisé, tout dépendra alors de la volonté de l’État de disposer d’une articulation institutionnelle protégeant les intérêts des investisseurs en termes de développement des marchés financiers (transparence de l’information financière et bonne régulation légale). À ce sujet, nous nuançons l’argument historique qui veut que le fédéralisme soit une revendication légitime du fait du vécu de certaines régions. L’héritage historique ne joue qu’un rôle mineur (ou simplement nostalgique). Pour assurer le développement, il convient de promouvoir des politiques macroéconomiques saines et d’assurer l’ouverture au commerce international et la liberté des mouvements de capitaux. Quoi qu’il en soit, une action politique, quelle qu’elle soit et sous n’importe quelle forme de l’État, est vouée à l’échec si elle ne s’accompagne pas de réformes institutionnelles fortes et efficaces. Dans la zone anglophone, et plus dans la zone francophone, la régulation de l’État est inévitable. Dans la zone anglophone à prédominance anglo-saxonne, l’État veillera sans doute à l’équité politique, économique et sociale, sa régulation est donc inévitable. Dans la zone francophone marquée par une forte codification juridique son action omniprésente est sans conteste. La qualité de cette régulation dans les deux zones est le gage de succès et de l’accès à l’émergence.
Qu’il s’agisse du débat sur la forme de l’État engagé dans la commission décentralisation ou ceux engagés dans les sept autres commissions, le grand débat national a eu le mérite d’interpeller l’État sur la nécessité de l’implémentation des réformes courageuses et d’envergure importantes. En dehors de la reconnaissance du caractère spécial des régions du Nord-Ouest et du Sud-Ouest, il me semble que les autres sujets du GDN trouvent leurs réponses dans l’évaluation du document de stratégie pour la croissance et l’emploi. Cette évaluation nous rappelle que la voie de l’émergence se trouve dans l’exigence de la mise en œuvre des réformes institutionnelles dont l’échec entretient sans doute la crise actuelle. Pour moi, plus que la forme de l’État, c’est sa capacité à se régénérer qui est questionnée et qui nous interpelle tous autant que nous sommes et selon nos différentes responsabilités. La preuve est que la solution suggérée se trouve bien dans la constitution et nulle part ailleurs. Il serait d’ailleurs intéressant de constater que certaines résolutions du GDN sont bien contenues dans l’évaluation en cours du DSCE. Une seule exhortation : après les recommandations transformées en résolutions, il faudra se mettre résolument à la tâche, cette fois sans complaisance !
VIVIANE ONDOUA BIWOLE
Enseignante-Chercheure, Experte en Gouvernance Publique
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